¿Es Hora de Enmendar el Anexo I?

Cortesía del Earth Negotiations Bulletin

Por Johanna Fedorovsky,* 28 de Noviembre de 2012, © Ambiente y Comercio

Dado el carácter eminentemente dinámico del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas proponemos debatir la necesidad de una enmienda con el fin de adecuar el Anexo I a la realidad de hoy en día, incorporando al mismo a 18 países, que junto a los miembros originales de dicho anexo, harían posible destrabar las negociaciones y establecer compromisos vinculantes para el grupo de países clave que representa el 90% de las emisiones globales en la actualidad.

El lunes 26 de noviembre comenzó en Doha la 18ª Conferencia de Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) y la 8ª Reunión de las Partes del Protocolo de Kyoto. En ella se reúnen representantes de todos los Estados parte para discutir acerca de las medidas de mitigación y adaptación que se vienen llevando a cabo y que se desarrollarán en los próximos años. Si bien cada agenda y cada negociación son únicas y tienen resultados inciertos, el camino de anteriores reuniones permite prever que una virtual inercia culminaría en resultados inertes, o lo que es peor, contra-producentes. En ese sentido, es menester poner sobre la mesa de negociación la discusión sobre la lista de países sujetos a obligaciones vinculantes de reducir emisiones, listadas en el Anexo I de la CMNUCC.

El elefante en la sala

En las negociaciones internacionales multilaterales se dirimen diferentes intereses, desde aquellos que quizás solamente afectan a un país o a un pequeño grupo, hasta otros que tocan a todas las partes, y en virtud de ello, se constituyen como temas delicados y de difícil consenso. Una revisión de la historia y de la pre-historia de la CMNUCC permite concluir que dentro de estos últimos temas encaja, sin dudas, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Y es que, dicho principio es la piedra angular de la distribución de responsabilidades (y de costos) dentro de la problemática del cambio climático.

Desde la entrada en vigor de la CMNUCC en 1994, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas se constituyó como la expresión formal y resumida de la necesidad de identificar a los mayores responsables del cambio climático y hacerlos cargo de dicha situación. Básicamente se trataba de señalar a los países desarrollados como actores principales de la consecución de los objetivos de la convención; no casualmente, aquellos países eran los que estaban en mayor medida capacitados –tanto a nivel económico como tecnológico– para impulsar y llevar adelante las tareas de mitigación y adaptación. El tono de la CMNUCC respecto del tratamiento diferencial entre los países desarrollados y los países en desarrollo es una construcción basada en los principios cristalizados en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, en la cual se apuntaba al  subdesarrollo como fuente de problemas ambientales, y a los países desarrollados como motores centrales en la lucha contra tales problemas.

Sin embargo, con el correr de los años el mundo fue cambiando, y con él, la retórica del derecho público internacional medio-ambiental. Ya en Johannesburgo 2002 se comenzó a vislumbrar una turbulencia en los alcances del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. En la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible es posible identificar una mención a la responsabilidad colectiva en la promoción de la protección ambiental, algo probablemente impensado treinta años atrás. En Río+20, celebrada este año en la célebre ciudad brasilera, ocurrió algo similar: se siguió reafirmando el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, pero en el marco del fomento de la cooperación internacional.

Sincerar o perecer

Luego de los polémicos Acuerdos de Copenhague en 2009, la COP 16 celebrada en Cancún en 2010 marcó un verdadero punto de inflexión en el tratamiento asignado al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. En ella se abandonó el Plan de Acción de Bali elaborado por la COP 13 de 2007, el cual daba un mandato para la negociación del régimen de clima post-2012 basado en la tradicional dicotomía entre países Anexo I y no Anexo I. A partir de Cancún –y con más claridad en la COP de Durban 2011– el binomio de justicia y efectividad climática ganó un lugar en las discusiones, de manera tal que la negociación de futuras obligaciones y la necesidad de asumir compromisos comenzaron a plantearse como cuestiones transversales de la CNMUCC. Es por ello que las expectativas actuales apuntan a una vinculación jurídica de todas las partes, y no solamente de aquellas que conforman el Anexo I.

Vale aclarar que el resultado de Durban no debe pensarse de forma autónoma al contexto general de la Convención, pues una lectura minuciosa del preámbulo y los artículos 3 y 4 de la CMNUCC, da la pauta del íncito carácter dinámico del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. De esos puntos del texto jurídico se desprende que la distribución de la cargas responde a un criterio temporal doble. El pasado refiere a las responsabilidades históricas, las cuales han sido debidamente establecidas a partir de la información científica relativa a las emisiones de gases del efecto invernadero (GEI) de las principales economías del mundo en décadas anteriores. El criterio futuro, en cambio, refiere a la contribución de cada país a la problemática y a su capacidad para hacerle frente.

Tomando posición en el criterio de futuro de la CMNUCC descrito en el párrafo anterior y aplicándolo a la historia reciente, es posible hablar de una alteración en la contribución de cada país al cambio climático y, en ocasiones, un cambio en las posibilidades materiales de responder frente a dicho fenómeno. Los indicadores sociales y económicos de los últimos veinte años dan la pauta de que efectivamente se han registrado modificaciones de considerable impacto en las condiciones específicas de cada país. Así, Estados que durante décadas habían jugado un rol discreto y periférico en la economía-mundo, comenzaron a mostrar mayores tasas de actividad; ello se reflejó por ejemplo en sus valores de crecimiento de PBI y de emisiones de GEI. Casos paradigmáticos de ello son los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), y dentro de éstos, China especialmente.

El cambio de status que de hecho se ha dado en algunos países en desarrollo, lleva casi de modo inevitable a la pregunta acerca de cómo reflejar aquella situación en lo formal, pues más allá de la funcionalidad que ello reportaría para los países industrializados en tanto distribución de la carga de la lucha contra el cambio climático entre un mayor número de actores, lo cierto es que el deterioro ambiental trasciende toda mezquindad política y posición individualista de negociación. Es sabido que como problema global y urgente, el cambio climático exige una respuesta por parte de todos los Estados que están en condiciones de darla.

Una propuesta

Tomando como punto de partida la CMNUCC, una posible línea de acción en el proceso de sinceramiento de las responsabilidades y capacidades de cada país frente al cambio climático vendría dada por la modificación de listado de partes que integran el Anexo I de tratado.

El Anexo I de la CMNUCC está actualmente integrado por un grupo de Estados, entre los cuales se encuentran primordialmente miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) –entre ellos las clásicas economías hegemónicas como los Estados Unidos, Japón y la Unión Europea– y también por economías en transición que emergieron en el escenario geo-político tras la caída de la ex-Unión Soviética. Se trata de un anexo que en cierto modo desafía su carácter de tal, pues su contenido es fundamental para la Convención, ya que como se dijera ut supra, determina los Estados que asumen compromisos de mitigación cuantificados para hacer frente al cambio climático. En particular, la Convención insta a los países del Anexo I a volver en conjunto a las emisiones agregadas de 1990; luego en el Protocolo de Kyoto, cada uno de estos países asumió compromisos individuales con ese fin. El resto de los países de la CMNUCC son considerados No-Anexo I, y como consecuencia de ello, su accionar en materia de mitigación queda delimitado por su voluntad unilateral antes que por un compromiso específico para con las demás partes.

Una modificación del Anexo I podría encararse de diferentes maneras y de acuerdo a distintos criterios. Después de todo, el artículo 16 de la CMNUCC simplemente establece los pasos formales a seguir en caso de que surja la iniciativa de una enmienda. El contenido de la misma no está pre-formateado, y lo importante es que se trabaje para lograr aprobarlo por consenso (al menos de todas las partes que entrarían al Anexo I), con la posibilidad eventual de utilizar una mayoría de ¾, lo cual conllevaría el riesgo de la no-ratificación de la enmienda por parte de los países contrarios a la decisión.

Como ya se señaló párrafos más arriba, se trata aquí de plantear una enmieda al Anexo I capaz de reflejar de un modo más fidedigno los diferentes escorzos que hacen a la realidad mundial de hoy y sus escenarios proyectados a futuro, con especial referencia a lo que ocurre en la esfera medio-ambiental. Consideramos que una manera válida de lograr dicho objetivo es tomar algunos indicadores clave, capaces de dar cuenta del verdadero peso de cada país en el cambio climático, y a partir de ellos plantear nuevas incorporaciones al listado del Anexo I. En nuestra propuesta esos indicadores serían el crecimiento económico del período 1990-2011, las emisiones de GEI per cápita y las emisiones de GEI absolutas, de cada país. Para identificar a los países de más peso en el sistema-mundo, trabajamos con los top 50 de cada variable. Si al criterio del PBI y al de las emisiones per cápita les otorgamos una ponderación del 25%, y al de las emisiones absolutas –que podría pensarse como la variable más elocuente en materia de desempeño ambiental– le asignamos un peso del 50%, proponemos un sistema de clasificación de países en el cual todos aquellos que sumen un 50% o más, pasarían a formar parte del Anexo I, adquiriendo de  ese modo compromisos de reducción de emisiones vinculantes en el corto plazo.

Dentro de la nómina que emana de la metodología descrita existen países cuya situación demanda un tratamiento especial; tal es el caso de los países con una economía no diversificada, como ocurre entre los productores y exportadores de petróleo. Estos Estados podrían formar parte de una subcategoría especial del Anexo I, de modo tal que se les asignara tiempo y recursos específicos para lograr equipararse al resto de las integrantes del listado, y así poder adquirir un nivel más ambicioso de compromisos. Dicho tratamiento diferenciado emularía a los resultados de las negociaciones del Protocolo de Kyoto, con respecto a países de la ex Unión Soviética, el cual puede ser tomado como antecedente. Demás está decir que la propia discusión sobre qué significa una economía diversificada comprendería una negociación aparte, la cual podría zanjarse a través de aportes técnicos  de comisiones especiales creadas a tal efecto, o incluso, a través de acuerdos políticos entre las partes involucradas.

Así, los países que entrarían al Anexo I serían: Arabia Saudita, Argentina, Brasil, China, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Indonesia, India, Irán, Kazajstán, Malasia, México, Pakistán, República de Corea, Sudáfrica, Tailandia, Venezuela y Vietnam. Teniendo en cuenta que la sumatoria de emisiones de GEI de esos Estados prácticamente constituye un 90% del total global (Google, World Resources Institute, 2005), el listado enmendado gozaría de una mayor solidez ambiental que el actual Anexo I. Nuestra propuesta reconoce sin dudas, que serían necesarias arduas discusiones políticas para determinar qué grupo de países que entraría al Anexo I, pero al mismo tiempo podría eventualmente destrabar las negociaciones para un régimen post-2020 dentro de la CMNUCC.

Impactos de una posible enmienda

No quedan dudas de que una enmienda al Anexo I es necesaria para un futuro régimen de clima que encare seriamente la mitigación a nivel global. Ésta no solamente ayudaría al cumplimiento de objetivos y preservaría a la CMNUCC de volverse obsoleta, sino que también podría representar un valor agregado para un grupo particular de Estados, los países menos de desarrollados (PMA), al mantener la diferenciación entre países Anexo I y no Anexo I, y preservando para estos últimos las prioridades en términos de recepción de fondos y flexibilidades en materia de presentación de informes.

En definitiva, la modificación del Anexo I de la CMNUCC, independientemente de la forma concreta que adopte en los procesos de negociación reales, se presenta como el paso lógico a seguir habida cuenta de los cambios por los que ha pasado el mundo y la urgencia que plantea el cambio climático para las décadas venideras. Considerando que desde las declaraciones de Estocolmo 1972 se viene planteando la necesidad de un accionar urgente debido a la gravedad de los escenarios climáticos proyectados, esta propuesta de modificación debería considerarse como un esfuerzo necesario que viene a reforzar las tareas de mitigación y adaptación, buscando efectividad climática y defendiendo a la vez el carácter común pero diferenciado de las obligaciones.

* Johanna Federovsky (Lic. en Sociología, UBA) fue invitada a participar en el Foro por haber obtenido la mejor calificación en el Modelo sobre Negociación de Cambio Climático, organizado en el ámbito de la Maestría en Negociaciones y Relaciones Internacionales ofrecida por FLACSO-Argentina, la Universidad de San Andrés y la Universidad de Barcelona.