Emisiones de la aviación: ¿Despegarán las medidas para combatir el cambio climático?

Por Alice Bisiaux,* 14 de marzo de 2012, © Ambiente y Comercio

Image: tratong / FreeDigitalPhotos.net

¿Podrá despegar la decisión de la UE de incorporar la aviación civil en su régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, o lograrán sus socios comerciales presionar a la Unión para que de marcha atrás con la medida? Este artículo analizará las implicancias de la decisión europea en el marco del debate sobre la economía verde, y en particular a la luz de las preparaciones a la Cumbre sobre el desarrollo sostenible, o Río+20. Si los socios comerciales de la Unión Europea tienen éxito en frenar la medida, pondrían en duda la viabilidad futura de la adopción, por uno o más países, de medidas nacionales más ambiciosas que  las existentes a nivel internacional para combatir el cambio climático.

La integración de la aviación civil en el régimen europeo de comercio de emisión

En enero 2012, la Unión Europea integró la aviación civil en su régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. La Directiva europea 2008/101 prevé que todas las compañías aéreas, incluso las de terceros países, deben comprar permisos de emisiones para sus vuelos con origen o destino en aeropuertos europeos. Varias compañías aéreas americanas y canadienses, así como asociaciones de aerolíneas internacionales, cuestionaron ante el Tribunal de Justicia de la UE la legalidad de la implementación de dicha Directiva, argumentando que contraría varias convenciones y normas internacionales. En particular, arguyeron que la norma europea impone una forma de tasa sobre el consumo de carburante y que era extraterritorial porque tiene como objetivo aplicar el régimen de comercio de emisiones fuera de sus fronteras. En efecto, según la costumbre de derecho internacional, el principio de soberanía de los estados prohíbe la aplicación de las leyes de un país fuera de su territorio.

La UE no da su brazo a torcer

El 21 de diciembre 2011, el Tribunal de Justicia de la UE reafirmó que la decisión de la UE de integrar el sector de la aviación civil en su régimen de comercio de emisiones era legal. Según el Tribunal, la Directiva no contraviene ningún convenio internacional aplicable, ni es extraterritorial. El Tribunal decidió que en cuanto al Protocolo de Kioto, las partes pueden cumplir con sus obligaciones de la manera y al ritmo que acordaron, y en particular, que la obligación de intentar reducir las emisiones de ciertos gases de efectos invernaderos de los combustibles del aviación, en el seno de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), no es incondicional ni lo suficiente especifica para considerar ilegal la Directiva 2008/101.[i] En este aspecto, el Tribunal dejó claro que las partes del protocolo de Kioto pueden avanzar a velocidades distintas en cuanto a sus ambiciones de reducción de emisiones.

Acerca del argumento de la extraterritorialidad de la Directiva europea, el Tribunal de Justicia de la UE observó que la Directiva solo se aplica si los operadores del avión utilizan una ruta comercial con origen o destino en un aeropuerto situado en el territorio de la UE. Por lo tanto, decidió que la Directiva no es contraria al principio de soberanía territorial de terceros estados ya que la medida es aplicable solamente cuando los aviones están físicamente en el territorio de uno de los estados miembros de la Unión y por ello se encuentran bajo la jurisdicción ilimitada de la UE. (Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 21 de diciembre de 2011 en el caso C-366/10)

Al hacerse publica la decisión del Tribunal, la Comisaria europea de Acción por el Clima, Connie Hedegaard, ofreció a los terceros países colaborar de manera constructiva sobre la implementación de sus normas.(Discurso de la Comisaria europea de Acción por el Clima) La mano tendida de Hedegaard, sin embargo, quedó en el aire ya que sus oponentes decidieron reunirse para hablar de posibles contramedidas. En los próximos meses, se verá si se declara la primera guerra comercial a nivel global por el comercio de emisiones de dióxido de carbono.

La “coalición de los reacios” acuerda su táctica

Del 22 al 23 de febrero, un grupo de 23 países reunidos en Moscú, incluyendo Estados Unidos, Rusia, India, Argentina, Cuba, Paraguay y Japón, adoptaron una declaración conjunta llamando a la UE y sus estados miembros de poner fin a la aplicación de la Directiva 2008/101 a los aviones y operadores aéreos de terceros países. En su declaración, este grupo de países, también llamado en la prensa como la “coalición de los reacios,” califica la medida europea como una “distorsión grave del mercado y competencia injusta,” subrayando la importancia del papel de la OACI para regular las emisiones de la aviación. El grupo también trató posibles contramedidas que podían tomar, incluyendo: iniciar una querella en el marco del Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago)[ii]; impedir la participación de sus aerolíneas en el mercado de emisiones europeo; evaluar si la medida europea contraviene a los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC); e imponer tasas adicionales a operadores aéreos europeos.

Si el grupo de 23 decide llevar la disputa a la OMC, éste organismo tendrá que decidir si la Directiva europea es ilegal porque constituye una restricción al comercio internacional, o si está justificada como excepción por el artículo XX del GATT, el cual prevé que los Miembros de la OMC pueden eximirse de las normas del GATT si las medidas tomadas son necesarias en dos casos: para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales, o para preservar los vegetales; o porque son relativas a la conservación de los recursos naturales agotables. En este sentido la OMC ya se ha expedido favorablemente sobre el aire limpio como un recurso natural agotable en el caso de la Gasolina Reformulada.

El temor al “proteccionismo verde”

El argumento articulado por los oponentes de la Directiva europea acerca de la supuesta extraterritorialidad de la Directiva europea se hace eco de las discusiones actuales sobre la definición de la economía verde, en el marco de las preparaciones a Rio+20 de Junio 2012. Es así que algunos países en desarrollo temen que el concepto de economía verde sea utilizado para desarrollar estándares globales y esquemas de certificación que llevan a un “proteccionismo verde,” o que imponga condiciones adicionales a la ayuda o asistencia oficial para el desarrollo (AOD).

Por lo tanto, el desenlace de la disputa entre la UE y sus socios comerciales acerca de la aviación civil podría constituir un precedente en cuanto a la imposición de medidas ambiciosas destinadas a combatir el cambio climático que tienen repercusiones sobre el comercio internacional.

* Alice Bisiaux es abogada en Nueva York y Reino Unido (Universidad de Nanterre), tiene una Maestría en Estudios Legales Internacionales de la Universidad de Nueva York y se especializa en derecho internacional. Vive en Barcelona donde enseña en la Universidad ESADE y es la editora de contenidos de Climate Change Policy & Practice .