Los mercados de carbono y la mitigación del cambio climático global

Por Soledad Aguilar, 28 de septiembre de 2012. © Ambiente y Comercio. El presente artículo fue también publicado por FLACSO  Argentina.

El uso de los mercados de carbono como instrumento regulatorio para lograr la reducción de emisiones a nivel global suscita acaloradas discusiones dentro de las negociaciones sobre un régimen de cambio climático post-2012. Mientras la Unión Europea lidera desde 1997 la línea que promueve la utilización de mercados – originalmente una idea liderada por los Estados Unidos- ; organizaciones no gubernamentales y en particular los países miembros de la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América, exponen los riesgos y debilidades de apoyarse sobre un enfoque de mercado para pretender una reducción seria en las emisiones a nivel global.

Desde un enfoque económico a diferencia de los mecanismos de “comando y control” que establecen un estándar obligatorio, el cual puede resultar muy costoso para algunos, los mecanismos de mercado permiten al sistema en su conjunto arribar a la meta de mitigación esperada con el menor costo agregado. En tal sentido, su principal beneficio es lograr la reducción de emisiones buscada con el menor costo para el sistema productivo en su conjunto. El planteo se apoya sobre el supuesto de que la reducción en la emisión de una tonelada de carbono, o su equivalente en alguno de los siete gases regulados por el Protocolo de Kyoto, tiene efecto similar sobre la atmósfera sin importar su origen. En otras palabras, se supone que las reducciones de emisiones son fungibles entre sí.

Participación

La eficiente asignación de recursos depende, sin embargo, de la cantidad de participantes en el mercado y la existencia de un diferencial de precio de abatimiento suficiente entre ellos. Cuando los costos de abatimiento son similares entre las entidades reguladas, el sistema de mercado no genera ahorros significativos. La eficiencia ambiental, además requiere la participación de todos los actores relevantes, ya que si alguno de los grandes emisores se encuentra fuera del sistema que regula el uso del bien común – en este caso la atmósfera – el régimen jurídico en su conjunto pierde la capacidad de lograr el objetivo buscado. Ello no solo por las emisiones adicionales que genere quien está por fuera del sistema, sino porque la existencia de grandes emisores no obligados tiende a generar preocupación en sectores productivos por la pérdida de competitividad, y por tanto reduce el espacio político para la negociación, concluyendo en una carrera en reversa en términos de ambición.

Las negociaciones realizadas en Durban en diciembre de 2011 sobre el segundo período de compromiso del Protocolo de Kyoto plantean, por ejemplo, un régimen con nula capacidad de lograr un objetivo ambiental atmosféricamente relevante ya que tiene confirmada la participación solamente de países de Europa, quienes en total no superan el 30% de las emisiones mundiales. Como es de esperar, las preocupaciones sobre la pérdida de competitividad como consecuencia de la falta de esfuerzos similares al europeo en otros países ya han llevado a varios países como Francia, a considerar la imposición de tarifas al carbono, lo cual se ha hecho realidad en el caso de la aviación internacional.

Fungibilidad

Otro punto de la controversia se relaciona con la fungibilidad de las reducciones de emisión, un argumento que en diferentes formas se repite tanto en las negociaciones sobre la reducción de la deforestación, como en aquellas sobre el Mecanismo para el Desarrollo Limpio (MDL), y también en las relativas al comercio de emisiones entre países.

Si bien no hay dudas que en términos de resultados sobre la atmósfera la reducción de una unidad de dióxido de carbono en cualquier lugar del mundo tiene efecto similar, desde el punto de vista de los objetivos de mitigación, no todas las reducciones son iguales.

Entre las más eficientes tenemos aquellas que resultan de un cambio en los patrones de producción, por ejemplo, el cambio de un sistema de generación de energía eléctrica basada en energía fósil a uno de energía eólica. Entre las menos ‘limpias’ tenemos aquellas que si bien generan un ahorro de emisiones, no realizan cambios en los patrones de producción, por ejemplo, al fomentar plantas de carbón eficientes, las cuales, si bien pueden ahorrar emisiones con respecto a una proyección basada en plantas de carbón tradicionales, también encarcelan al sistema de producción en uno de emisiones de relativamente altas durante un período de tiempo de 20 o 30 años de vida útil de la planta.

Desde la perspectiva de su impacto a largo plazo sobre la atmósfera, por tanto, no son fungibles todas las reducciones de emisión y las hay unas más limpias que otras. También entran en este argumento las dudas que algunas partes de la negociación tienen sobre los mecanismos de medición y certificación de las reducciones de emisiones en determinados países, agregando un aspecto cualitativo de credibilidad que también diferencia a las mismas.

El argumento de quienes critican los mercados, por tanto, se basa en que la diferencia de calidad entre reducciones de emisión conlleva a que los mercados por sí solos disten de cumplir el fin buscado de eficiencia en la asignación de recursos para la mitigación, y por el contrario filtren cuantiosos recursos hacia tecnologías de dudosa utilidad. Como respuesta a este tipo de críticas, el esquema de mercado de emisiones europeo (EU Emissions Trading Scheme) no va a aceptar, a partir de 2013, créditos provenientes de HFCs (hidrofluorocarburos) ni de proyectos sobre ácido adípico, los cuales constituyeron el 50% del volúmen de créditos generados por el MDL hasta 2012.

Sin embargo, el desafío de lograr la fungibilidad entre certificados de reducción de emisiones provenientes de países como Estados Unidos, India, China y Brazil aún se mantiene sobre la mesa de negociación para un régimen post-2020, en el cual, el Acuerdo de Durban plantea tanto la participación de todos los países, como el diseño de nuevos mecanismos de mercado. La complejidad y costo que ello conllevaría, y su potencial falta de efectividad ante una meta poco ambiciosa o un mecanismo de cumplimiento y sanción deficiente, plantea, quizás el mayor desafío para los negociadores en los próximos años.

Innovación

El último importante postulado de quienes proponen el uso de mercados es lograr imponer un precio al carbón, que internalice los costos ecológicos y sociales en el precios de los productos finales, dando una ventaja competitiva a productos más limpios y fomentando la inversión en el desarrollo de nuevas tecnologías.

Para que un mercado de carbono traccione el desarrollo de nuevas tecnologías, sin embargo, se requiere una meta de reducción lo suficientemente estricta como para que se cree un mercado. En otras palabras, si todos pueden cumplir con la norma, el precio del carbono será irrisorio e insuficiente para fomentar la innovación. Los diseños que permiten la entrada de créditos externos al sistema (llamados offsets), así como la asignación gratuita de permisos de emisión, o las discusiones actuales sobre la posibilidad de guardar créditos de un período de compromiso a otro tienen como finalidad bajar el precio del carbono y, como contrapartida al beneficio de lograr el ingreso de algún país reticente al sistema, conllevan el riesgo de impedir el efecto positivo buscado sobre la innovación.

Desde el punto de vista de los precios, la oscilación en el precio de los bonos de carbono durante el primer período de compromiso del Protocolo de Kyoto ha sido enorme, llegando al 2012 con un precio tan bajo que ya nadie espera fomente la innovación y la inversión en el desarrollo de tecnologías limpias. De hecho, la caída de los precios durante 2012 forzó a muchos desarrolladores de proyectos MDL a reevaluar la viabilidad económica de los mismos dado que el precio del carbono estaba ya sobre la línea de costos de abatimiento.

Ello se debió a varios factores que afectaron negativamente al Protocolo de Kyoto. Para empezar, una meta poco ambiciosa durante el primer período de compromiso permitió a la gran mayoría de los países cumplir sus objetivos. Ello, sumado a la decisión de no ratificar por parte de Estados Unidos quien en ese momento era el mayor emisor global, impidió que se genere una demanda de créditos suficiente como para justificar la existencia de este mercado. Finalmente, la reciente defección de Canadá ante la expectativa de no poder cumplir, puso en jaque la credibilidad del sistema en su conjunto.

El caso del Protocolo de Kyoto nos muestra la debilidad de los mecanismos de mercado creados a nivel global, los cuales – sujetos al tira y afloje de las negociaciones internacionales – difícilmente logran cumplir los objetivos o supuestos necesarios para su funcionamiento efectivo. La dimensión política y la opción de salir del sistema (que generalmente no está presente en mecanismos de mercado a nivel nacional) tiene la capacidad de destruir al mejor diseño de un mecanismo de mercado, ya que al momento de establecer una meta estricta que permita traccionar la inversión y desarrollo, es clave poder estimar la oferta y demanda potencial de créditos, para lo cual la participación y permanencia de todos los actores relevantes es condición necesaria, y su ausencia debiera quizás, ser incorporada a futuros diseños como condición resolutoria.