El Cambio Climático y el Juego de la Oca

Por Raúl A. Estrada Oyuela, Buenos Aires, 1 de mayo de 2011 ©Ambiente y Comercio

Los resultados de la reunión para negociar la respuesta de la comunidad internacional ante el cambio climático, realizada en Bangkok a comienzos de abril, evocan el Juego de la Oca, muy presente en la niñez de quienes precedimos a la cibernética y que tiene diversas leyendas sobre su origen histórico. Ello no ocurrió porque los negociadores se hayan comportado como “gansos domésticos” según la definición de la Real Academia Española, sino porque en ese juego con dados se avanza y retrocede, para alcanzar el  jardín que es la meta de las ocas. En Bangkok se ha retrocedido, por lo menos, hasta Bali.

Peor aún, desde Bangkok ni siquiera se sabe si será uniforme la métrica para las emisiones. Si alguien pudo tener dudas sobre esta afirmación las habrá despejado con las declaraciones realizadas el 27 de abril, luego de una reunión de las principales economías del mundo realizada en Bruselas, por el Representante Especial de los Estados Unidos para las negociaciones sobre el Clima Todd Stern y la Comisionada para el Clima de la Unión Europea Connie Hedegaard coincidiendo ambos en que es altamente improbable el logro de un acuerdo jurídicamente vinculante en Durban.[1] Las declaraciones de Stern se produjeron el mismo día que las autoridades de su país informaban sobre 173 muertes producidas por inusitadas tormentas tropicales en el sur de los Estados Unidos.

El analista puede considerar que el juego se fue desarrollando en clave de progreso desde 1992 hasta 1997, cuando unánimemente se adoptó el Protocolo de Kioto (PK). Sin embargo cuatro años después se retrocedieron varios casilleros, cuando la administración Bush anunció que no pediría al Senado el consentimiento para ratificar el acuerdo que el gobierno anterior había firmado. Pasaron varios años en los que se siguieron tirando los dados con poca suerte para avanzar. Hubo algunos progresos en 2001 en Marrakech, cuando se precisaron aspectos de implementación del Protocolo que habían sido elaborados con una textura abierta, pero enseguida Australia anunció que tampoco ratificaría el PK, aunque su peso en el conjunto es relativamente menor. En 2004, hubo progreso cuando Rusia decidió ser parte del PK para que la Unión Europea aprobara su acceso a la Organización Mundial de Comercio. Esto hizo avanzar varios casilleros y el año siguiente en Montreal, comenzó la negociación para el segundo período de compromiso del PK, tal como está previsto en el art.9 de ese instrumento.

El cuarto informe de evaluación del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), publicado a mediados de 2007, fue más categórico que las versiones anteriores y la preocupación generalizada produjo en diciembre, en Bali, el florecimiento de todas las expectativas. Allí se aprobó un plan de acción que, como un arbolito de navidad adornado por una comunidad voluntariosa, contenía todos los adornos y todos los regalitos que los participantes se venían pidiendo entre sí y, en algunos casos, prometiendo. Sin embargo, antes de encender las luces del arbolito, en la última sesión plenaria, las delegaciones maltrataron al Secretario Ejecutivo de la Convención de Cambio Climático, al gobierno local y a la delegación de los Estados Unidos. Quienes no hayan visto esa notable reunión todavía están a tiempo porque está registrada en el archivo de video que guarda la página de la Convención.

El entusiasmo fue tal que se estableció un plazo de dos años para concluir la negociación en Copenhague a fines de 2009, sin tener en cuenta que los resultados de las negociaciones se determinan por los acuerdos de fondo, no por los plazos que se imponen para alcanzarlos. Sin liderazgo, y comprometiendo al propio Secretario General de las Naciones Unidas, se llegó a la COP 15 sin entendimiento previo. El gobierno danés procuró “primeriar” a todas las delegaciones con un documento preparado por algunas representaciones que las demás rechazaron. En la hora 23 se jugó el prestigio del jefe de Estado de la Nación más poderosa, con el aval casi encubierto de la Unión Europea, para arribar con China, Brasil, India y Sudáfrica al “Acuerdo de Copenhague”, que tampoco fue acogido por la Conferencia.

En diciembre último, en la COP 16, en Cancún, el gobierno de México desplegó toda su habilidad para ofrecer a las delegaciones un juego de vidrios de colores que todas aceptaron, con excepción de Bolivia que tuvo buenas razones para objetar un documento cuyos anexos, que debían contener las promesas de mitigación, no existían y sólo se completaron tres meses más tarde, básicamente reproduciendo ofrecimientos formulados para Copenhague, y generalmente sujetos a condiciones futuras, salvo en el caso de la Unión Europea. Curiosamente la responsabilidad por la COP 15 debería haber correspondido a México, pero por razones de política interna danesa que por último no sirvieron en un régimen parlamentario, Dinamarca pidió ser sede de la Conferencia en 2009 cuando le hubiera correspondido en 2010. Sería una ucronía afirmar que si México hubiera liderado el proceso en 2009 los resultados habrían sido diferentes, pero es seguro que las delegaciones no se habrían ido con el frío y el malhumor que reinó al cierre de la Conferencia en Copenhague.

Entre los vidrios de colores adoptados en Cancún se encuentra continuar las negociaciones que ya llevan tres años, para el segundo período de compromiso del protocolo de Kioto, o sea lo que debería pasar después de 2012, y para la cooperación a largo plazo que debería incluir limitaciones y reducciones en las emisiones de Estados Unidos, y de Brasil, China, Corea del Sur, India, Indonesia, México y Sudáfrica, entre otros países en desarrollo.

En la reunión de Bangkok hubo dos segmentos comparablemente importantes. El primero con seminarios sobre las promesas de mitigación de los países desarrollados y en desarrollo y sobre la siempre anunciada transferencia de tecnología. El segundo segmento se limitó a negociar una agenda para la negociación futura sobre la cooperación a largo plazo, sin avanzar con el PK porque no hubo progreso en la cooperación a largo plazo.

En el primer segmento Estados Unidos mantuvo su anuncio de llegar en 2020 a una reducción del 17 por ciento sobre la línea de base de 2005, y afirmó que ya se encuentra 8,7% por debajo de esa línea, lo que en gran medida puede atribuirse a la recesión económica, pero observó que no considera que pueda llegarse a una métrica común como la establecida en el PK. Notablemente la Unión Europea también sugirió esa posibilidad. La métrica a seguir para comparar las emisiones de gases de efecto invernadero depende de una cantidad de conceptos y factores que pueden variar significativamente. La cuestión es materia de amplia literatura técnica, pero no fue discutida en Bangkok y requiere una definición política.

En Cancún se prorrogó por doce meses la tarea del Grupo Ad Hoc que durante tres años trabajó sin éxito sobre la cooperación a largo plazo y, como es frecuente en las decisiones multilaterales, se utilizó un texto ambiguo para definir el mandato. En efecto, un párrafo lo refiere al contenido de la propia decisión de los vidrios de colores que no abarcó toda la problemática del plan de acción de Bali. El párrafo siguiente lo refiere a todos los documentos que había considerado el grupo durante dos años, en los que sí se incluye toda la problemática de Bali.

La consecuencia fue que la Secretaría preparó un proyecto de agenda acotado, e inmediatamente se presentaron propuestas de agregados. El Grupo Africano sobre aumento del financiamiento; Arabia Saudita, sobre las medidas de respuesta al cambio climático para protegerse de una reducción en el consumo de petróleo; los países de menor desarrollo relativo, sobre el comienzo inmediato de los programas de financiamiento; los pequeños estados insulares, sobre mayores compromisos de mitigación de los países desarrollados; Nueva Zelandia, Canadá y Suiza, sobre la agricultura; y la Unión Europea, sobre las emisiones del transporte aéreo y marítimo internacional.

Finalmente el Grupo de los 77 y China, después de tres días de negociación interna casi ininterrumpida,  presentó y obtuvo la adopción de una agenda que vuelve a la enumeración de los temas como se los había presentado en Bali. En otras palabras la oca volvió al punto de partida y desde allí deberá comenzar nuevamente su odisea en Bonn, el próximo mes de junio, sin esperanzas de llegar a la meta en Durban.

Esta situación, sin duda es funcional a los intereses de los Estados Unidos que no consigue definir internamente su política ambiental, favorece a Canadá que anunció que seguirá lo que se disponga en Washington, reduce la presión internacional sobre Brasil, China, Corea del Sur, India, Indonesia, México y Sudáfrica, resulta grata para Rusia que emite poco más de dos tercios del volumen de gases que se le asignaron, da tiempo a Japón que atraviesa la difícil situación conocida, y crea alguna incertidumbre dentro de la Unión Europea donde progresivamente aumentan las preguntas sobre si ha sido una decisión sabia asumir compromisos de mitigación no condicionados. En la propuesta del Grupo de los 77 gravitaron Brasil, China, India y Sudáfrica, que semanas antes se habían concertado en la reunión del Grupo BASIC que integran, a la que invitaron al presidente del G77, el embajador argentino Jorge Argüello.

Separadamente van empalideciendo las promesas de Cancún sobre el Fondo Verde para el Clima cuyo diseño comienza a considerar en estos días un grupo de 40 “ministros” que se reunirán en México, y las reiteradas promesas sobre transferencia de tecnología a las que me referí  en un aporte anterior.