El falso dilema top-down vs bottom-up en el debate sobre la mitigación del cambio climático
Por Raúl A. Estrada-Oyuela*, 23 Mayo de 2013. ©Ambiente y Comercio
En las negociaciones sobre un acuerdo global para mitigar el cambio climático post-2020, se plantea un falso dilema metodológico sobre el modo de determinar compromisos de emisión (de arriba hacia abajo, o de abajo hacia arriba) que sólo sirve para perder tiempo y esfuerzos. Se esgrime usualmente que el Protocolo de Kyoto fue diseñado de modo “top-down” lo cual no refleja la realidad de lo sucedido en las negociaciones del Protocolo, las cuales he presidido, y describiré a continuación.
Top-Down o Bottom-Up
Un considerable número de países, principalmente países desarrollados, sostienen que los compromisos de mitigación, que en muchos casos sólo presentan como promesas, deben ser establecidos por el método bottom-up, que podríamos traducir desde abajo hacia arriba, donde cada gobierno fija el nivel de su propio objetivo de mitigación. Esa determinación dependerá en cada caso de las preferencias que cada país tenga de acuerdo con sus circunstancias nacionales.
Un número igualmente considerable de países, en el que hay muchos países en desarrollo, se inclinan por la adopción de un método top-down, que podríamos traducir desde arriba hacia abajo, imponiendo al conjunto un tope global que luego de alguna forma se distribuiría entre los países. Ese tope global debería surgir de un dictamen científico. Es un error porque en realidad la ciencia no establece un objetivo, sino que analiza distintos escenarios, y estima los costos y beneficios probables de esos escenarios, pero no impone una hipótesis. La decisión de optar por un escenario u otro, no es científica sino política.
La verdadera historia de las negociaciones del Protocolo
En esta discusión se afirma erróneamente que el Protocolo de Kioto se elaboró con el método top-down porque, desconociendo la historia de la negociación, se presume que la expresión “con miras a reducir el total de sus emisiones de esos gases a un nivel inferior en no menos de 5% al de 1990 en el período de compromiso comprendido entre el año 2008 y el 2012”, contenida en el Art.3.1, inspiró la tabla del Anexo B donde se determinan los compromisos individuales de cada país. En realidad fue exactamente al revés, una vez que en el tramo final de la negociación se completaron los valores del Anexo B, se los cuantificó y se llegó a la conclusión que la reducción agregada que se estaba acordando, significaba aproximadamente el 5.2% del total de las emisiones de los países incluidos en el anexo.
Los valores porcentuales del Anexo 2 fueron negociados primero en rondas informales y finalmente en la larga noche-madrugada del 10 al 11 de diciembre de 1997. Es cierto que las rígidas posiciones originales de los países fueron variando durante la negociación. La Unión Europea llegó a Kioto liderada entonces por el ex vice primer ministro británico John Prescott, postulando una reducción uniforme del 15% de las emisiones para todos los países desarrollados, pero en el curso de la negociación no pudo sostener esa posición ni para sí misma: finalmente se conformó con reducir el 8%. Estados Unidos, representada por el Secretario de Estado adjunto Stuart Eizenstat, que durante la Conferencia recibió la visita del entonces vicepresidente Al Gore, había anunciado una propuesta de estabilización de las emisiones de 1990 considerando solamente el dióxido de carbono, el metano y el óxido nitroso; con la incorporación de los hidrofluorocarbonos, los perfluorocarbonos y el hexafloruro de azufre a la canasta de gases que se tomaron en cuenta, acordó reducir las emisiones en un 7%.
Enseguida Canadá propuso 6% para sí mismo, y luego de muchas consultas telefónicas con el entonces primer ministro Ryutaro Hashimoto, Japón, que había ensayado diversas fórmulas para determinar las reducciones, aceptó el 6% que no resultaba de la aplicación de ninguna de sus fórmulas. Australia e Islandia explicaron sus casos y acordaron que sus emisiones crecerían el 8 y el 10% respectivamente.
Todos estos valores me fueron confirmados por los jefes de las delegaciones mientras presidía la última reunión del comité plenario de la COP 3. La última confirmación que recibí y que nos díó la luz verde para avanzar fue la que trajo Harald Dovland, jefe de la delegación de Noruega y actualmente copresidente del Grupo de la Plataforma de Durban. En la negociación había conseguido que su país pudiera crecer sus emisiones 1%, mascullando que Suecia que a su juicio tenía condiciones comparables podría aumentar sus emisiones un 4%, en el contexto de la redistribución de esfuerzos dentro de la Unión Europea, a la que su país no pertenece.
Cuando todo esto se completó, la Secretaría hizo el cálculo y agregamos la frase final del art.3.1 que transcribí más arriba. Esto no fue una imposición top-down, sino una elaboración bottom-up, como también lo es el párrafo 3.1 bis incluido en la enmienda de Doha al Protocolo de Kyoto que, como su antecedente, concluye diciendo: “…con miras a reducir el total de sus emisiones de esos gases a un nivel inferior en no menos del 18% al de 1990 en el período de compromiso comprendido entre los años 2013 y 2020”.
Es inevitable que el acuerdo se negocie de esta forma porque si en la conferencia que sea se llegara a acordar un texto inaceptable para un país que debe obligarse, el gobierno de ese país no lo aceptará y no será parte del tratado.
*Raúl A. Estrada Oyuela, es Abogado y Diplomático, y presidió las negociaciones del Protocolo de Kioto entre 1995-1997, así como sucesivas reuniones de las partes del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y sus órganos subsidiarios desde 1991 a 2001. Es profesor del Diploma Superior en Derecho y Economía del Cambio Climático ofrecido por FLACSO Argentina.