Instrumentos regulatorios para una economía de bajo carbono: ¿Qué tipo de instrumentos son más útiles para enfrentar el cambio climático?

Por Soledad Aguilar* y Jorgelina Salvo**, 7 de marzo de 2016, publicado en el Boletín de marzo de FLACSO-Argentina***

La administración pública tiene a su disposición un conjunto de instrumentos de política ambiental a través de los cuales fomentar la mitigación y adaptación al cambio climático: desde normas de ordenamiento ambiental, estándares y etiquetados ecológicos, hasta impuestos, subsidios o bonos por desempeño. Cada instrumento presenta ventajas y desventajas, por lo que al regular el cambio climático, la clave es determinar bajo qué condiciones cada uno resulta adecuado en línea con los objetivos de política buscados.

En principio, los instrumentos se dividen en dos grandes grupos: aquellos obligatorios –que incluyen instrumentos regulatorios o de “comando y control” e instrumentos de mercado-, y los instrumentos voluntarios.

Instrumentos obligatorios

Los instrumentos “de comando y control” se imponen por medio de normas obligatorias (leyes, decretos o reglamentaciones) a través de las cuales se fija un nivel uniforme o estándar de cumplimiento. Tal nivel o estándar refleja preferencias sociales con respecto a la calidad ambiental y al uso de los recursos naturales y ambientales; en este caso el regulador define quién debe cumplir con la reglamentación (entidades responsables) y cuál será la actividad, o el nivel de emisiones, permitido o prohibido (estándar).

Este tipo de instrumento otorga un alto grado de previsibilidad acerca del logro del objetivo ambiental buscado porque establece un límite concreto y obligatorio, pero para ser efectivo requiere una agencia de implementación con capacidad de realizar controles adecuados. Además permite al regulador prever cuántos recursos gastará para alcanzar los objetivos ambientales (a diferencia de subsidios, por ejemplo, dónde es difícil prever cuántas personas harán uso del subsidio o preferencia y cuál será el costo final para el regulador). El principal problema que presentan las normas de comando y control es que tratan de igual forma a sujetos que se encuentran en condiciones de partida diferentes. El regulador no tiene la capacidad de calcular el óptimo social, y las normas obligatorias tienden a ser bastante inflexibles ante cambios en la coyuntura, o nueva información científica. Para evitar tal inflexibilidad, es posible prever una revisión regular o un mecanismo permanente de retroalimentación y actualización. En términos institucionales, imponer normas obligatorias requiere tener capacidad de monitoreo, fiscalización y control, incluyendo tanto las capacidades del regulador (por ejemplo, la agencia ambiental provincial o municipal), como del poder judicial. Los tipos más usuales de este tipo de instrumento son las prohibiciones y permisos (permisos de desmonte, normativas que regulan el tránsito urbano, códigos de edificación y normas de ordenamiento ambiental), los estándares, que pueden ser: tecnológicos (uso de determinados materiales o motores); de performance (emisiones por km, o emisiones por MW); y de calidad (contenido de carbono en gasolina)) y el etiquetado obligatorio (eco-etiquetas, información obligatoria en electrodomésticos).

Instrumentos de mercado

Los instrumentos económicos o de mercado, por su parte, usan las fuerzas del mercado para integrar las decisiones económicas y ambientales. La característica principal de estos instrumentos es que permite a la entidad regulada y a la economía en general decidir si realizar o no la actividad regulada, afectando de modo indirecto el logro del objetivo ambiental, mediante la influencia de las fuerzas del mercado sobre las actividades productivas.

Se estima así que el logro del objetivo ambiental conlleva un menor costo agregado para la economía, y se realiza una asignación más eficiente de los recursos destinados a cumplir con la regulación ambiental. Ello porque las entidades con mayores costos de abatimiento, en vez de reducir sus emisiones, optarán por pagar la tasa o comprar a otras entidades con costos de abatimiento menores. A diferencia de las medidas de comando y control, en el caso de instrumentos de mercado, los efectos sobre la calidad ambiental no son totalmente predecibles, pues cada empresa puede decidir si cambiar tecnologías para emitir menos o pagar, por ejemplo, un impuesto al carbono. En diferentes grados, incorporan los principios de “el contaminador paga” y “el usuario paga”; y al trabajar sobre los precios, introducen mayor flexibilidad, eficiencia y costo-efectividad a las medidas de control de la contaminación. Ello siempre y cuando existan mecanismos y capacidades para implementar y fiscalizar este tipo de esquemas en la agencia reguladora. Algunos ejemplos de instrumentos económicos son los impuestos y tasas al carbono, los subsidios a las energías limpias, la creación de mercados de carbono, los seguros por riesgo climático, los sistemas de depósitos y reembolso, los bonos de desempeño, entre otros.

Instrumentos voluntarios

Hay dos tipos típicos de instrumentos voluntarios: los instrumentos de información al consumidor, y los acuerdos negociados entre gobiernos y sectores productivos.

Los programas voluntarios de información al consumidor consisten en la generación y difusión de información oficial sobre el desempeño ambiental de empresas, huella de carbono o fuentes de emisión individuales. Las empresas generalmente deciden implementarlos sobre la base de programas de transparencia o incentivos reputacionales (responsabilidad social empresaria), aunque en algunos casos conllevan la posibilidad de identificar puntos críticos – por ejemplo de uso excesivo de energía eléctrica – y hacer más eficientes los sistemas de producción. En general, muestran un alto grado de eficiencia y costo-efectividad, ya que al ser voluntarios, los agentes –racionales- que se adhieren lo hacen luego de evaluar costos y beneficios de la medida. Pero no resultan eficaces, ya que difícilmente alcancen reducciones considerables de emisiones en sectores críticos – por ejemplo, aquellos con altos costos de abatimiento. Son generalmente flexibles y no presentan problemas en términos de equidad. Los programas voluntarios pueden tomar diversas formas: etiquetas voluntarias o campañas de difusión.

Los acuerdos con sectores, son programas voluntarios que en muchos casos preceden normas más estrictas y tienden a lograr una introducción gradual de normativas ambientales en sectores sensibles. En estos casos, el regulador (agencia gubernamental) utiliza su poder de coerción para lograr acuerdos con sectores productivos específicos, en el cuál el sector se compromete a lograr un objetivo ambiental en un determinado lapso de tiempo de modo voluntario, como modo de evitar o retrasar la introducción de normas obligatorias más estrictas.

En conclusión, en cualquier caso, las opciones a las que podría acudir el decisor público confrontan con la necesidad de cambiar el comportamiento de los agentes emisores, imponiendo un costo a las emisiones de carbno. Ningún instrumento por sí solo, ni en la teoría ni en la práctica, es capaz de solucionar el problema del cambio climático. Cada uno en particular presenta ventajas y desventajas, y puede funcionar mejor o peor en diferentes coyunturas. La mejor estrategia es elegir la combinación de instrumentos tal que: proyecte una línea clara en términos de objetivos ambientales con el efecto de dar señales claras al sector privado y potenciar las inversiones en nuevas tecnologías; y al mismo tiempo apoye a los sectores en los cuales las mejoras ambientales no son comercialmente viables en ausencia de una regulación específica que las promueva.

* Soledad Aguilar es Directora de la Especialización en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO Argentina. Candidata doctoral FLACSO Argentina (2015-2018), Master in Laws, LLM (London School of Economics) y Abogada (UBA).

** Jorgelina Salvo es economista, alumna de la Especialización en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO Argentina y consultora en la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) del Ministerio de Agroindustria.

*** El artículo se basa en un informe preparado para la Tercera Comunicación de Cambio Climático de la República Argentina, al cual puede acceder haciendo click aquí.