Las negociaciones de Bonn y la alternativa del “mini” Protocolo de Kyoto

Por Eugenia Recio, 11 de Julio de 2011. © Ambiente y Comercio

Los países parte del Convenio de Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto, se reunieron recientemente enBonn con el fin de continuar negociando las alternativas para un acuerdo post 2012. Continuaron, pues, discutiendo el futuro del Protocolo de Kyoto, el cual, luego de varias defecciones, incluyendo Canadá, Japón y Rusia, podría convertirse en un mini Protocolo a fin de salvar algunas reglas establecidas en el régimen incluyendo en relación a los bonos de carbonocreados por el Mecanismo para el Desarrollo Limpio y utilizados en el mercado europeo. Debatieron también la necesidad de un nuevo acuerdo global en el cual se pudieran contabilizar los esfuerzos de mitigación de todos los grandes emisores, así como aspectos técnicos y REDD+. Sin embargo, un lento arranque de las negociaciones generó la necesidad de otra reunión intersesional, la cual se acordó realizar en Panamá en octubre.

¿Cómo implementar los Acuerdos de Cancún?

Los Acuerdos de Cancún, adoptados en Diciembre de 2012 establecieron una serie de decisiones y compromisos en relación a diversas instituciones y mecanismos para que fueran operacionalizados como una forma de facilitar en Durban la adopción de un resultado exitoso. Faltando apenas seis meses para llegar a Durban, y con el objetivo de poder clarificar qué constituiría para las partes un resultado “exitoso” en Durban, en Bonn Sudáfrica ha realizado consultas con los gobiernos. Las visiones expresadas incluyen: la continuación del Protocolo de Kyoto y/o la creación de un marco global de mitigación. También entre los elementos que componen el “paquete de Durban” las partes mencionaron la operacionalización de instituciones y mecanismos establecidos en los Acuerdos de Cancún, incluyendo: la operacionalización del Comité de Adaptación; una acción más intensa en adaptación; el diseño del Fondo Verde Climático y la identificación de fuentes de financiamiento de largo plazo; progreso en el Mecanismo Tecnológico para que sea operativo en 2012; y avances en la implementación de reglas para Reducción de emisiones de la deforestación y la degradación de los bosques en los países en desarrollo, y rol de la conservación, la ordenación sostenible de los bosques y la mejora de las existencias de carbono en los países en desarrollo (REDD+).

¿Cómo continuar con las obligaciones del Protocolo de Kyoto post 2012?

Diferencias de opiniones sobre la forma de comenzar las discusiones en relación al régimen del Protocolo de Kyoto fueron demorando las negociaciones sobre los temas más técnicos. Mientras varios países desarrollados proponían continuar discusiones en grupos informales sobre los aspectos técnicos, diversos países en desarrollo argumentaban que primero resultaba clave clarificar cuáles eran aquellas partes con intenciones de participar en un segundo período de compromisos del Protocolo de Kyoto. Durante las discusiones técnicas también han surgido diversas alusiones a la necesidad de clarificar las intenciones de aquellas partes que quisieran ser parte de un segundo periodo de compromisos y sus condiciones para ello.

Sin embargo, las expectativas de continuidad del régimen establecido en el marco del Protocolo de Kyoto no presentan una situación clara ni mucho menos promisoria. La continuidad del Protocolo es indudablemente apoyada por los países en desarrollo, que ven en el Protocolo la garantía de que los países desarrollados lideren los esfuerzos de reducción de emisiones y respeten los principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas, además de continuar con un esquema de objetivos jurídicamente vinculantes de reducción de emisiones. La cercanía del final del segundo período de compromisos, en diciembre de 2012, ha hecho también reflexionar a muchos sobre las valiosas herramientas que se han creado en el marco del Protocolo y las posibles consecuencias que podrían acarrear su pérdida: “El Protocolo ha desarrollado reglas clave para cuantificar y monitorear los esfuerzos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y brinda el marco para mecanismos de mercados que permiten la reducción de gases de efecto invernadero de forma coste-efectiva” manifestó la Secretaria Ejecutiva, Christiana Figueres.

Sin embargo, en Bonn se ha visto que varios países parecen no tener planes de ir adelante con un segundo período de compromisos. Canadá, Japón y Rusia, países que eran parte, declararon su intención de no continuar con un segundo período de compromisos, lo que se suma a los países que ya no eran parte del Protocolo y que son importantes emisores, como Estados Unidos. Algunos de estos países han promovido el sistema de “promesa y revisión” que ha sido reflejado en los Acuerdos de Cancún y en Copenhague. Sin embargo, este sistema propuesto como “alternativa” ha sido cuestionado en las discusiones por varios países, poniendo en duda la capacidad de tal sistema voluntario de lograr objetivos ambiciosos de reducción.

Pero no todos los pronósticos parecen ser tan negros para el Protocolo: la UE y otros países desarrollados, como Noruega, han brindado algunas señales sobre la posibilidad de apoyar la continuación del régimen del Protocolo. Dichos gestos han sido positivamente recibidos por muchos países como la Alianza de Pequeños de Estados Insulares (AOSIS), que manifestó su bienestar al saber que “muchas, muchas partes Anexo I comparten los objetivos de AOSIS y ven el valor y la necesidad de un segundo período de compromisos.” Sin embargo, algunas especulaciones apuntan a que la continuación del régimen del Protocolo podría lograrse a través de diferentes alternativas que incluyen, un segundo periodo de compromisos y la extensión del primer periodo de compromisos actualmente vigente.

Las alternativas de mitigación fuera del Protocolo: ¿Un nuevo acuerdo global?

Por otra parte, en las negociaciones relativas a la cooperación a largo plazo varios países desarrollados indicaron su apoyo a la adopción de un acuerdo comprensivo y global que incluya a todos los mayores emisores, con el objetivo de “reflejar la realidad actual del panorama internacional” la cual ha “variado substantivamente desde la adopción de la CMNUCC, veinte años atrás”. Varios países sugirieron la preparación de un documento que sintetizara las opciones legales disponibles para adoptar un resultado en la vía de cooperación a largo plazo, con base en presentaciones realizadas por los países en el marco del artículo 17 de la Convención (protocolos). Sin embargo, algunos países en desarrollo se negaron a profundizar en estas discusiones. Este tema es altamente sensible para los países en desarrollo porque temen que avanzar en la vía de un acuerdo global pueda desdibujar el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas e incluso implicar la adopción de obligaciones. Por su parte, otros países desarrollados argumentan que para lograr la efectividad de cualquier acuerdo se necesita contar con la participación comprometida de los mayores emisores, como China, que no tienen obligaciones de reducción de emisiones conforme al marco actual. A pesar de la dificultad de desentrañar este dilema, los talleres que se realizaron en la ronda de Bonn sobre esfuerzos de mitigación por países desarrollados y en desarrollo pueden considerarse un intercambio positivo. Así, muchos han visto en estos talleres un espacio que permitió compartir experiencias nacionales, hacer conocer las diversas iniciativas que están llevando a cabo los países- en particular esfuerzos crecientes que están realizando los países en desarrollo, y profundizar visiones sobre cómo cerrar la brecha entre las promesas de reducción de emisión presentadas por los países y el nivel necesario de ambición para no superar los 2ºC de aumento de la temperatura. La modalidad de talleres ha sido positivamente valorada por muchos, ya que el hecho de que en su ámbito no se desarrollen activamente negociaciones permiten un intercambio de información más técnica entre participantes.

Los aspectos técnicos:

Entre los elementos del paquete que se discutieron en Bonn, muchos destacaron discusiones constructivas en relación al Comité de Adaptación y al Mecanismo Tecnológico. En varios de los grupos informales se decidió llevar adelante consultas, solicitar la realización de presentaciones de partes y observadores y organizar talleres antes de Durban en un abanico de temas. Estos permitirían avanzar en el desarrollo de instituciones y procesos acordados en Cancún desde perspectivas más técnicas. Con miras en la reunión intersesional que se realizará en Panamá antes de Durban, las partes acordaron que las notas preparadas por los facilitadores fueran publicadas online (disponibles en http://unfccc.int/meetings/ad_hoc_working_groups/lca/items/6050.php) y utilizadas en la siguiente reunión como una forma de llevar las visiones de las partes de una sesión a otra.

Dentro del paquete de Durban, cabe mencionar que los Acuerdos de Cancún también contenían mandatos sobre temas que los órganos subsidiarios debían abordar desde la perspectiva técnica. Sin embargo, la adopción de las agendas de ambos tomó días de discusiones. En el caso de la agenda del Órgano Subsidiario de Implementación, las discusiones se centraron en temas relacionados con las comunicaciones nacionales de los países no-Anexo I y, como resultado, aquellos temas propuestos relacionados con informes bienales y guías para su desarrollo, que venían delineados desde Cancún, han sido eliminados de la agenda. Otro de los temas polémicos fue el establecimiento de un Foro sobre el impacto de la implementación de medidas de respuestas, el cual finalmente se desarrolló durante la segunda semana de Bonn. Ambos órganos subsidiarios comenzaron las negociaciones al finalizar la primer semana. Además de invitar presentaciones de las partes y observadores, en diversos temas se ha previsto la realización de talleres. El tramo a Durban es breve pero será desde allí que podrá críticamente valorarse si el avance logrado en la definición de los aspectos técnicos necesarios ha sido suficiente. Cabe mencionar que desde la perspectiva de muchos países desarrollados éstos incluyen definitivamente los aspectos de monitoreo, reporte y verificación y la definición de detalles sobre la presentación de informes bienales.

REDD+

Entre las discusiones que ocuparon gran parte del tiempo de la agenda y de las expectativas de partes y observadores, se encuentra REDD+. Las partes se enfocaron, con base en los Acuerdos de Cancún, en abordar el sistema de monitoreo de aplicación de salvaguardas, niveles de referencia de bosques y asuntos relativos al Monitoreo, Reporte y Verificación. Las discusiones en este ámbito se abrieron a la participación de observadores, ONGs y representantes indígenas, en un marco en el que gran número de iniciativas que se encuentran siendo implementadas siguen con atención los resultados de las negociaciones. El intercambio de ideas fue positivamente valorado, pero desestimado para ser presentado como una orientación en el tema por algunas partes. Una serie de talleres técnicos con participación de expertos se prevén antes y después de Durban, a fin de poder trabajar en los aspectos más técnicamente relevantes.

Referencias:

IISD, Boletín de Negociaciones de la Tierra, 20 de Junio de 2011. “Summary of the Bonn Climate Change Conference.” Por Tomilola Akanle, Asheline Appleton, Kati Kulovesi, Ph.D., Eugenia Recio, Anna Schulz, y Liz Willetts.

Norton Rose Blog: UN climate change negotiations, Bonn, Junio de 2011.

Too Gloomy on Climate Change? The UNFCCC Bonn Negotiations, David Ritter, Global Policy, Junio 2011.

UNFCCC press release. UN’s top climate change official reports advances on key issues at June talks, notes issues needing high-level political guidance. Disponible en: http://unfccc.int/files/press/press_releases_advisories/application/pdf/pr20111706sb_close_eng.pdf