Publicación: Los mercados de carbono en el artículo 6 del Acuerdo de París: Interrogantes y desafíos para los países del Cono Sur
* Este artículo fue publicado en el Informe de Cambio Climático 2022. Entre Glasgow y Sharm el Sheij, estado de situación de la acción climática, editado por Sustentabilidad Sin Fronteras.
En el 2021 durante la COP 26 los países Parte del Acuerdo de París (AP) adoptaron dos decisiones para operacionalizar el artículo 6 incisos 2 y 4 de dicho Acuerdo referidos a los enfoques cooperativos y la transferencia de unidades de reducción de emisiones entre países.1 El artículo 6 tiene por objetivo brindar mecanismos de flexibilidad a las Partes para implementar y aumentar la ambición en sus contribuciones nacionalmente determinadas (NDC, por sus siglas en inglés) a través de la cooperación internacional. A continuación se resumen las principales decisiones estratégicas que los países de América Latina deberán considerar al decidir utilizar los mecanismos de mercado definidos en los artículos 6.2 y 6.4 del AP.
La decisión estratégica sobre si permitir o no transferencias, y bajo qué condiciones, es clave en el nuevo escenario normativo creado por el AP, donde todas las unidades transferidas para usos internacionales en el marco del artículo 6 requerirán un “ajuste correspondiente,” en otras palabras, no podrán ser contabilizadas por los países de origen para cumplir sus propias metas durante el período de tiempo en
que dichas reducciones sean transferidas.
La decisión anterior, tomada para asegurar la integridad ambiental del mecanismo y evitar la doble contabilidad, tiene sin embargo como corolario un incentivo perverso generado a consecuencia de que cada país define sus propias contribuciones nacionalmente determinadas (NDCs). Por tanto, aquellos con NDCs menos ambiciosas tendrán mayores posibilidades de obtener ingresos a partir de los mercados de carbono en el marco del artículo 6. Los países más ambiciosos, por el contrario, posiblemente se vean impedidos de transferir reducciones al exterior a riesgo de incumplir su propia NDC.
Por ejemplo, sin un país transfiere reducciones de emisiones para usos internacionales (llamadas ITMOs) en el marco del Acuerdo de París como resultado de una política/proyecto de difusión de energía solar en zonas rurales por un plazo de diez años, y obtiene a cambio el financiamiento para instalar dichas tecnologías, las reducciones resultado del proyecto o política no podrán ser contabilizadas para el cumplimiento de la NDC del país de origen hasta el onceavo año. Durante la primera década otros sectores deberán compensar el esfuerzo transferido, por tanto existirá siempre un esfuerzo compensatorio o trade off (y un impacto distributivo) entre los sectores que transfieren unidades y obtienen financiamiento versus los sectores que compensan el esfuerzo para cumplir con la NDC. Cada país deberá evaluar, por tanto, sus objetivos y trade offs al analizar en profundidad la conveniencia de diferente tipo de transferencias.
Una pregunta clave a realizar es la siguiente: ¿Cuál es el objetivo de utilizar el art. 6: cooperar con países amigos, ingresar divisas, incrementar la ambición global, o ingresar tecnologías necesarias para cumplir los objetivos de la estrategia de largo plazo del país? Cada una de las respuestas dará un conjunto diferente de opciones para implementar el artículo 6.
Un objetivo puro de cooperación o ingreso de divisas sugeriría la autorización irrestricta de transferencias de ITMOs con el riesgo de incumplir las propias NDCs a futuro. Un objetivo de incrementar la ambición global, por el contrario, requerirá evitar que las unidades transferidas sean utilizadas para “licuar” los compromisos de los países más ricos. El artículo 6 del AP permite a los países imponer restricciones al uso de ITMOs por lo que un país puede establecer que sus ITMOs no puedan ser utilizados para cumplir la NDC de otro país (y solo destinarlos a mercados voluntarios internacionales o al mercado de la aviación, por ejemplo).
Asimismo, si el objetivo es ingresar o difundir tecnologías necesarias para lograr la carbono neutralidad a mediados de siglo, por ejemplo, transformando todo el parque automotor hacia motores de energía eléctrica o hidrógeno verde, se puede determinar el tipo de actividades que podrán generar ITMOs para incluir solamente aquellas que promuevan las tecnologías buscadas, y un plazo máximo para la transferencia de créditos (por ejemplo, hasta el año 2040) que asegure poder contabilizar como propias las reducciones logradas en el sector transporte al acercarse a las metas de carbono neutralidad de mediados de siglo. En tal caso, habrá que considerar detalladamente el planteo al actualizar las metas de la NDC del país para asegurar que tales reducciones no sean necesarias para cumplir la NDC durante la/s década/s en que se considere transferirlas.
En todos los casos habrá que tener en cuenta un conjunto bastante complejo de reglas aprobadas en Glasgow (y algunas a aprobar en los próximos años) incluyendo reglas sobre adicionalidad, salvaguardas, trazabilidad, ajuste correspondiente, coherencia con las NDCs y LTS, y reporte contenidas en los documentos de referencia.
Por ejemplo, los proyectos que obedezcan o resulten de políticas públicas no podrán transferir reducciones por perder la cualidad de “adicionalidad” requerida por los arts. 6.2 y 6.4. Por tanto, tomar la decisión de promover determinada tecnología a través del artículo 6 no podrá ser acompañada por políticas públicas o normativa ambiental con el mismo fin. Este punto presenta el segundo incentivo perverso creado en el marco de los mecanismos del artículo 6, que contrapone los objetivos de política ambiental con la consideración de las actividades a transferir como “adicionales”. De la misma manera, si los mercados mismos generan un incentivo, al ser las tecnologías viables comercialmente tampoco podrán superar la regla de la adicionalidad para acceder a mercados de carbono, ya que solo podrán transferirse unidades de reducción resultantes de proyectos que no hubieran sido posibles sin el financiamiento derivado de dicha transferencia. En otras palabras, las renovables de gran escala hoy viables comercialmente tampoco podrán acceder a los mercados de carbono a través del Acuerdo de París.
Las normativas adoptadas sobre mecanismos de mercado de carbono en el marco el AP presentan una complejidad importante lo cual plantea desafíos para las autoridades nacionales de la región al determinar la conveniencia de participar en ellos. Además la mayoría de los países de la región ha aprobado NDCs y en algunos casos LTS bastante ambiciosas (en términos relativos) incluso con objetivos de carbono neutralidad al 2050. Ello hace necesaria una mirada detallada y estratégica, así como continuados esfuerzos en los ámbitos de negociación aún abiertos, para asegurar que los beneficios obtenidos de los mercados de carbono sean superiores a los costos que las transferencias de créditos supongan, así como para asegurar que el esfuerzo propio no sea en vano, evitando que los mecanismos del artículo 6 beneficien a los países menos ambiciosos, o licúen los compromisos de aquellos más responsables del cambio climático.
1. El presente análisis se basa en las decisiones aprobadas en el último plenario de la CMA en Glasgow (aún no numeradas) tituladas: “Orientaciones sobre los enfoques cooperativos a que se hace referencia en el artículo 6, párrafo 2, del Acuerdo de París” FCCC/PA/CMA/2021/L.18. y “Normas, modalidades y procedimientos del mecanismo establecido en virtud del artículo 6, párrafo 4, del Acuerdo de París” FCCC/PA/CMA/2021/L.19.
* Soledad Aguilar es Directora de la Maestría en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO Argentina.
