Los resultados de Durban III: ¿Mitigación post 2012 o post 2020?

Por Soledad Aguilar, 6 de Junio de 2012, © Ambiente y Comercio

En esta tercera y adeudada entrega sobre los resultados de la Conferencia de las Partes del Convenio Marco de NU sobre el Cambio Climático (COP 17) abordamos los temas que constituyeron el eje de las discusiones en la última reunión de los órganos subsidiarios del Convenio realizada en Bonn, en el mes de mayo de 2012, en la cual se procuró plasmar en una agenda de negociación post-2012 y post 2020, el resultado de los Acuerdos de Durban.

Como resultado de la reunión de Durban, se lanzó un nuevo proceso de negociación, llamado Plataforma de Durban para la Acción, que sustituirá al Plan de Acción de Bali como mandato para la negociación de un régimen global de mitigación y guiará a los negociadores hacia el logro de un acuerdo único sobre el cambio climático en el año 2015. A diferencia del Plan de Acción de Bali y del Protocolo de Kyoto, la Plataforma de Durban no prevé la negociación de dos vías para países desarrollados y en desarollo utilizada hasta hoy, sino que incluirá la mitigación por parte de todos los países (desarrollados y en desarrollo) a partir del año 2020. No queda claro, sin embargo, si existirán diferencias cualitativas en las obligaciones asumidas en base al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. De hecho, la decisión sobre la Plataforma de Durban ni siquiera menciona el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, el cual hasta ahora constituía el caballito de batalla del Grupo del los 77 y China, mostrando hasta que punto este grupo perdió relevancia durante la cumbre de realizada en Sudáfrica en Diciembre de 2012.

En los dos artículos previos hemos repasado los resultados de la reunión de Durban con relación al Protocolo de Kyoto y las perspectivas sobre REDD… en esta última entrega nos enfocaremos en las negociaciones y decisiones tomadas en Durban para el período post 2020, la cual se complementará con el análisis de la reciente reunión realizada en Bonn.

El Paquete de Durban

El paquete de Durban tomó forma al final de la última semana siguiendo a grandes rasgos la visión propuesta por Europa desde el principio de la reunión, que incluía una decisión sobre el Fondo Verde, un segundo período de compromisos para el Protocolo de Kyoto y un mandato para negociaciones sobre mitigación por parte de todos los países. Este paquete, que requirió dos días adicionales de negociación, fue exitoso y logró, a diferencia de Copenhague y Cancún, la aprobación por consenso en el plenario final de la reunión.

La decisión sobre las negociaciones a futuro se realizaron en la llamada “vía de la Convención” en la cual participan en la misma calidad todos los países, a diferencia de la vía del Protocolo que excluye a los Estados Unidos. Los resultados de la vía de la Convención, se negocian dentro del grupo ad hoc sobre acciones cooperativas a largo plazo (AWG-LCA), así como en reuniones informales ministeriales llamadas Indabas, y sus resultados fueron reflejados en dos documentos principales:

–       La decisión sobre el lanzamiento de la Plataforma de Durban (2 págs, Decisión 1/CP.17); y

–       La decisión sobre todos los aspectos acordados en el ámbito del LCA (56 págs, Decisión 2/CP.17).

A su vez, un documento compiló los principales aspectos sobre los cuales no hay acuerdo incluyen los siguientes (el documento CRP.39), entre los cuales están los siguientes temas:

–       el establecimiento de un año pico de emisiones tras lo cual las emisiones globales deben comenzar a disminuir sostenidamente;

–       el establecimiento de metas diferenciadas para reducciones globales, de países en desarrollo en conjunto y de países desarrollados en conjunto;

–       referencias al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, de responsabilidad histórica y de espacio atmosférico;

–       el establecimiento de metas de financiamiento por parte de países desarrollados a países en desarrollo, así como metas de transferencia de tecnologías y adaptación;

–       los párrafos sobre comercio (evitar medidas unilaterales) y medidas de respuesta;

–       la flexibilización de derechos de propiedad intelectual y patentes;

–       referencias a los derechos humanos, de los migrantes y derechos de la Madre Tierra;

–       referencias a una corte climática mundial y al cese de guerras que generan GHG;

–       sobre el Fondo Verde de Clima, las fuentes de financiamiento, su origen público o privado y la incidencia de los mercados

–     y finalmente la discusión sobre el uso de medidas comerciales para restringir la importación de bienes y servicios sobre la base de su huella de carbono.

El año 2012 plantea la última oportunidad para considerar los temas expuestos dentro del mandato del AWG-LCA, por lo cual muchos países ya bregaron durante la reunión de Bonn por incorporar estos temas en la agenda del nuevo grupo de negociación sobre la plataforma de Durban.

La Plataforma de Durban y el futuro régimen de clima

El Acuerdo de Durban plantea el mandato para negociar este nuevo instrumento a través de un Grupo Ad Hoc sobre la Plataforma de Durban para la Acción Reforzada (AWG DPA por sus siglas en inglés) el cual completará su trabajo a más tardar en 2015 con el fin de comenzar su implementación en 2020 (Decisión 1/CP.17).

A primera vista, el período previsto, si bien manifiesta la urgencia de obtener un acuerdo global a tiempo para evitar cambios catastróficos en el clima, parece ser un período de negociación muy corto para lograr un acuerdo macro sobre mitigación, considerando el paso de las negociaciones en los últimos años. Habrá que prever, por tanto, la posibilidad de que no se logre finalizar un acuerdo en 2015 y tomar las medidas necesarias para enfrentar este escenario.

A esta altura es difícil prever cuales serían las diferencias entre estos instrumentos, pero a priori se puede establecer que un nuevo Protocolo requerirá ratificación por parte de los Congresos, y contiene el riesgo de repetir el fracaso del Protocolo de Kyoto en obtener tal ratificación por parte del Congreso norteamericano. Las otras dos opciones, instrumento legal o resultado con fuerza legal, parecen ofrecer alternativas que requerirían menores recaudos en materia de negociación o ratificación, utilizando por ejemplo, mecanismos ya existentes en el ámbito del Convenio.

El énfasis en la “fuerza legal” tiene como objeto evitar que el resultado fuera una “declaración” o “comunicado” y enfatizar que tal resultado deberá encuadrarse en el marco legal permitido por la UNFCCC. Claramente, sin embargo, las últimas dos opciones, si bien harían más simple la entrada en vigor del acuerdo, seguramente tendrían un contenido más programático y no podrían construirse como mecanismos exigentes que requirieran un mecanismo de cumplimiento y monitoreo internacional, en caso que un estado se negara a cumplir lo pactado.

La Decisión también organiza el trabajo para 2012 durante el cual se reunirán tanto el AWG-KP y AWG-LCA los cuales deberán presentar los resultados finales de sus negociaciones en la próxima COP a realizarse en Qatar en Diciembre de 2012. A su vez, comenzará a sesionar el Grupo Ad Hoc sobre la Plataforma de Durban para la Acción, el cual se enfocará inicialmente en evaluar opciones para incrementar el nivel de ambición, y para lo cual se realizó una jornada de trabajo durante las primeras negociaciones en Bonn en el mes de mayo en la cual se enfatizó la considerable brecha entre los esfuerzos de mitigación proyectados y el nivel de reducción de emisiones necesario para lograr la meta de no provocar un aumento de la temperatura superior a 2°C (ver presentaciones por parte de los países).

¿El ocaso del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas?

Este tema fue claramente uno de los más conflictivos durante la reunión de Durban, y llevó a una virtual fractura del G-77 y China durante la segunda semana de reuniones, cuando el grupo de países insulares (AOSIS) y el grupo de países menos desarrollados, ambos grupos miembros del G-77 rompieron la regla de oro del G-77 de apoyar obligaciones solamente para países desarrollados, y se unieron a la UE llamando a todos los países a asumir compromisos de mitigación.

Esta defección de los países más vulnerables dentro del G77 puso a los países miembros de BASIC en la incómoda posición de aceptar compromisos de mitigación por parte de todos los países o cargar con el costo político de romper el consenso en una COP organizada por uno de sus miembros. De hecho, el G77 y China luego de exponer una posición común con relación a la mitigación durante la primera semana, no pudo, hacia el final de la reunión, expresar una posición común. Durante estos últimos días, los países de BASIC fueron gradualmente mutando su posición, de una en la cual bregaban por “no a las obligaciones vinculantes de mitigación” hacia un “no a las obligaciones vinculantes de mitigación antes de 2020”. Tal fue, de hecho, el resultado acordado finalmente en la plataforma de Durban, con una reunión bilateral durante el plenario ordenada por la presidencia de la reunión entre India y la UE para acordar la naturaleza jurídica del nuevo régimen, el cual terminó por ser definida como un nuevo “protocolo, otro instrumento jurídico o conclusión acordada con fuerza legal bajo la Convención aplicable a todos los países” (Decisión 1/CP.17).

El documento final del AWG-LCA también profundiza la tendencia de Copenhague y Cancún de borrar la línea divisoria entre países desarrollados y en desarrollo, con relación a las obligaciones sobre mitigación del cambio climático. Durban continúa así el esmerilado del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, referido por algunos a su “interpretación dinámica,” un enfoque promovido por los Estados Unidos ya desde Copenhague, que procuraba que todas las secciones del documento final del AWG-LCA presentaran una versión para países desarrollados y en desarrollo simétrica, y por la mayor parte idéntica. Por ejemplo, si bien la diferencia en terminología entre países desarrollados y en desarrollo se mantiene, en relación a las secciones sobre metas, monitoreo e informes internacionales (IAR) y reportes bienales para países desarrollados; y sobre NAMAs, consulta y análisis internacional (ICA) e informes de actualización bienales para países en desarrollo, el contenido de las decisiones es sutancialmente equivalente (Decisión 2/CP.17).

Asimismo, si bien las NAMAs fueron concebidas como mecanismos para poder compensar los esfuerzos de mitigación en países desarrollados a cambio de apoyo financiero, esperado de los mercados de carbono, no hay prácticamente diferencia en el trato de las NAMAS y las promesas de mitigación de países desarrollados, en los cuales en ambos casos se procura esclarecer las premisas y metodologías, gases cubiertos y sectores, y estimaciones de mitigación (Decisión 2/CP.17). Se suma a esta confusión el llamado a crear un nuevo instrumento de mercado en el ámbito de la Convención, sin demasiado detalle, el cual comenzará a ser negociado en 2012, pero sin quedar claro cómo se enmarcará, o si podrá ser puesto en vigor hasta tanto exista un régimen internacional – con suerte – en el año 2020.

El Fondo Verde de Clima

Luego de la falta de consenso evidenciada en la última reunión del comité de transición del Fondo Verde de Clima, llevada a cabo en Ciudad del Cabo en Octubre de 2011, muchos dudaban si sería posible lograr el lanzamiento del Fondo Verde de Clima en Durban. Los anfitriones sudafricanos dejaron claro, sin embargo, que el lanzamiento del fondo verde de clima constituía uno de los resultados que ellos estaban interesados en lograr, y por el cual presionaron consistentemente durante las dos semanas de reunión. Al final, lograron su cometido y fue lanzado el Fondo Verde de Clima a través de la adopción de su instrumento de gobierno, incluyendo los objetivos y principios guía, la gobernanza y arreglos institucionales, así como el rol y funciones del Directorio (Board) Secretariado y Fideicomisario (trustee) (Decisión 3/CP.17).

La reunión, sin embargo, no logró aclarar el aspecto más importante que es la identificación de las fuentes de los fondos para nutrir al Fondo, el cual a diferencia por ejemplo del Fondo de Adaptación que recibe un porcentaje de los ingresos por proyectos del Mecanismo para el Desarrollo Limpio (MDL o CDM) y otros fondos como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF por sus siglas en inglés) que son regularmente recargados, el Fondo Verde de Clima no tiene una fuente identificada de fondos por lo cual sería imposible en el corto plazo cumplir con el nivel de financiamiento, o mobilización de recursos del orden de 100 mil millones anuales prometidos desde Copenhague.

Vale recordar que desde Copenhague los países desarrollados se han comprometido a mobilizar US100 mil millones anuales para el cambio climático hasta 2020. Aún no hay mecanismos de financiación y mobilización (por ejemplo mercados de carbono) de esa magnitud, por tanto es probable que de persistir este “incumplimiento” de las promesas de países desarrollados sea utilizado por los países en desarrollo, en especial los grandes como Brasil, India y China para negociar menores compromisos que los países industrializados.

Es así que, a menos que se acuerden pasos ambiciosos para proveer de fondos al FVC, por ejemplo a través de algunas de las alternativas de financiamiento analizadas en otros foros como el G-20, relativos a un impuesto a las transacciones financieras o tasas sobre el transporte marítimo y aéreo, el Fondo Verde de Clima difícilmente logre cumplir con su mandato.

El camino desde Durban

Uno de los claros resultados de Durban fue la estocada final a la división entre países desarrollados y en desarrollo y sus vías paralelas de negociación. El Plan de Acción de Bali para un régimen de cambio climático post 2012 fue negociado desde 2005 manteniendo las diferencias entre países desarrollados y en desarrollo y si bien logró formalmente establecer un segundo período de compromisos como pedía el Protocolo de Kyoto, no prosperó en atraer a grandes emisores fuera de la UE (ver nuestro análisis de Durban I). Queda claro en la actualidad que un régimen robusto post-2012 para el cambio climático, requiere necesariamente incluir activamente a los mayores emisores, incluyendo los países con industrialización reciente como China e India. Queda claro también que de ahora en más se negociará en una sola vía y, dada la escasa participación en el segundo período de compromisos, difícilmente haya lugar para un tercer período de compromiso del Protocolo, sino que un nuevo régimen global de cambio climático deberá reemplazarlo a partir de 2020.

Serán claves, por tanto, las definiciones sobre política climática en China y Estados Unidos, los dos mayores emisores mundiales, y su voluntad de liderar este proceso. Difícilmente se replique el error cometido en Kyoto de bajar la ambición a través de mecanismos de flexibilización para permitir la entrada de Estados Unidos al Protocolo, quien luego decidió no sumarse al esfuerzo común. Tampoco es razonable esperar que los países medianos realicen esfuerzos sustanciales en materia de mitigación, hasta tanto exista un serio esfuerzo por parte de Estados Unidos y China.  A esta altura, considerando las elecciones en los Estados Unidos a realizarse en 2016, año en el cuál teóricamente habría que comenzar los procesos de ratificación para un acuerdo vinculante,  sería poco realista procurar la negociación de un nuevo Protocolo con baja ambición para “convencer” a este país (cuyo Congreso probablemente no lo ratifique), sino que parece más razonable negociar un acuerdo político de alta ambición y largo alcance, liderado por los grandes emisores, que pudiera ser ratificado, y permitiera vislumbrar un camino claro hacia una economía global de bajo carbono. Luego, el resto de los países, e incluso entidades subnacionales, que lo deseen podrán negociar o participar en acuerdos vinculantes del tipo del Protocolo de Kyoto, para comerciar créditos de emisión y contabilizar esfuerzos ajenos en el cumplimiento de sus propias metas.