El MDL en América Latina
Por Leónidas Osvaldo Girardin*, Fundación Bariloche, 14 de enero de 2013. ©Ambiente y Comercio
América Latina fue una región pionera por su participación temprana en el Mecanismo para el Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto, aún antes de que el tema estuviese instalado con fuerza en otras regiones como Asia, hoy con países muy activos, principalmente China, India y el Sudeste Asiático. Latinoamérica sufre en parte la “lógica perversa del MDL” que crea un incentivo a retardar la aplicación de medidas de mitigación, en tanto aquéllas de menor costo ya han sido llevadas a cabo en la mayoría de los países de la región, principalmente entre las décadas del 70 y del 90. Estas medidas ya forman parte de sus líneas de base y “encarecen” relativamente los proyectos que pueden considerarse adicionales, si se comparan con los provenientes de regiones que postergaron la aplicación de dichas medidas y que compiten por imponer sus proyectos en el mismo ámbito. Esta situación lleva a cierto desánimo en América Latina respecto del MDL.
Las posibilidades de emprender acciones de manera más inmediata, están en aquellas actividades que influyen sobre las cantidades netas de gases de efecto invernadero (GEI) que se emiten. Aquí estaba puesta una cuota importante de esperanza en que el MDL pudiera contribuir a que, las pautas de consumo y producción que acompañaran mayores niveles de desarrollo en los Países No Anexo I, no fueran necesariamente las que siguieron los países industrializados para alcanzar su grado actual de desarrollo económico.
Desde lo económico hay dos temas fundamentales: (a) quién debe pagar y (b) qué uso debe ser priorizado para asignar los limitados fondos que están disponibles. Como los recursos que sean dedicados a determinadas acciones no van a estar disponibles para otros usos alternativos, los países menos desarrollados tendrán que decidir entre asignar recursos para la adaptación o la mitigación.
La heterogeneidad en la distribución geográfica de los efectos del cambio climático se va a sumar a otras ya existentes, en otros ámbitos, no sólo entre los diversos países, sino también entre regiones, sectores, actividades y grupos sociales. La incidencia del cambio climático será diferente sobre todos ellos, dependiendo de su nivel de vulnerabilidad y las consecuencias que van a tener que soportar los países más pobres (y dentro de ellos los grupos sociales más desprotegidos), son desproporcionadamente mayores que su escasísima responsabilidad en haber llegado a la situación actual. Más allá de los esfuerzos de mitigación de emisiones de GEI que hagan países como, por ejemplo, Argentina, van a estar obligados a adaptarse a los impactos que indefectiblemente van a sufrir y tendrán que hacer frente a significativos costos de adaptación.
No obstante, la mayor parte de los fondos disponibles a nivel internacional lo están para actividades vinculadas con la mitigación (principal responsabilidad de los países más desarrollados) en lugar de las dedicadas a la adaptación (principal urgencia de los países menos desarrollados), lo que se constituye en una barrera adicional para que los países más vulnerables puedan hacer frente a los desafíos del cambio climático.
La creación de un mercado de carbono no es otra cosa que la asignación de derechos de propiedad sobre el medio ambiente (que de eso se trata en el fondo). Más allá de las cuestiones éticas, también queda la duda de si darle un papel fundamental al mercado para solucionar el problema del cambio climático global no es convocar al pirómano para que ayude a apagar el incendio. En realidad llegamos a la situación actual no por falta de mercado, sino por exceso del mismo. El problema es de falta de regulación más que falta de libertad de mercado, la que de hecho nos llevó a esta situación. Que el mercado tiene seria limitaciones para resolver este problema lo muestra claramente la evolución de los valores de las unidades atribuidas en el Emission Trading Scheme (ETS) de la UE.
El argumento de que un mercado de permisos de emisiones difundido a nivel global puede llevar a la solución buscada, basándose en que los mercados de permisos de emisiones de SO2 en Estados Unidos y el ETS-UE funcionan, es falaz. Internacionalmente los países no reconocen una autoridad superior en la que hayan delegado atribuciones de aplicar sanciones, como sí lo hicieron en los dos sistemas citados. Es evidente que, en un sistema de este tipo, si alguien no cumple con las reglas del juego y no es penalizado, no hay incentivo alguno para que los demás actores cumplan con dichas reglas. Si un país pequeño no cumple, seguramente sea sancionado. ¿Pasaría lo mismo si no cumpliera alguna potencia mundial?
El MDL también han tenido un papel limitado en el proceso de transferencia de tecnología y en su contribución al Desarrollo Sustentable de los países anfitriones de los proyectos (la mayoría de los CERs emitidos se originan en proyectos de eliminación de metano en rellenos sanitarios, de reducción de óxido nitroso en el manejo de residuos animales y de eliminación de HFCs) y en el flujo de inversión extranjera directa que se genera (la mayoría de los proyectos se nutre de fondos provenientes del mercado financiero local). En realidad, se están priorizando proyectos que aprovechan el alto poder de calentamiento global de ciertos gases, lo que implica mayores reducciones de emisiones en términos de CO2eq a menores costos.
Es importante tratar de integrar el MDL con las necesidades de adaptación y la reducción de vulnerabilidades de los países huéspedes. La única relación entre MDL y adaptación sea la contribución del 2% del valor de los CERs para la integración de un fondo, alimentando la paradoja de que los pobres se financien así mismos para cubrir sus urgencias. El MDL debería relacionarse con un proceso más profundo de colaboración y facilitación de los procesos de desarrollo y transferencia de tecnología. De hecho, existe una renta de la que se apropian los países Anexo I mediante el aprovechamiento del MDL, en tanto hay un diferencial de costos notables entre lo que les costaría reducir una tonelada de CO2eq internamente, mediante la aplicación de medidas domésticas; y lo que efectivamente les cuesta acceder a los CERs. Tal vez el problema principal es que, desde un primer momento, se crearon demasiadas expectativas y se pensaba que estos mecanismos (principalmente el MDL) iban a redistribuir recursos de los ricos a los pobres. Hasta ahora hizo ricos a una serie de brokers e intermediarios, pero que tuvo una muy pobre contribución a la mejora en el bienestar de los más pobres y en cumplir con los objetivos de la Convención. Hasta el momento, darle contenido al MDL para que efectivamente contribuya al logro de estos objetivos, es aún una tarea pendiente.
En la última reunión de las Partes del Protocolo, realizada en Doha, se decidió revisar las modalidades y procedimientos del MDL con el fin de adoptar los cambios en la CMP9, para lo cual se convoca a las Partes a realizar aportes hasta el 25 de marzo de 2013. En las discusiones se plantearon cuestiones referidas a la gobernanza del MDL, metodologías y adicionalidad. En este último punto, la Junta Ejecutiva del MDL pidió extender las modalidades simplificadas para la demostración de adicionalidad en los proyectos de pequeña escala y trabajará en la simplificación y racionalización de las metodologías en la búsqueda de reducir los costos de transacción. Asimismo, se decidió discutir en 2015 la elegibilidad de los proyectos de Captura y Almacenamiento de Carbono (CCS) en el MDL con el transporte o almacenamiento en más de un país, así como también la creación de una reserva mundial de CERs.
A la luz de los resultados de Doha, no se vislumbra que vaya a haber cambios significativos en las condiciones y características del MDL que modifiquen los aspectos señalados precedentemente. [Ver el artículo completo: El MDL en América Latina]
* Leonidas Osvaldo Girardin es Director del Programa de Medio Ambiente y Desarrollo de la Fundación Bariloche e investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de la República Argentina (CONICET). Es también miembro del Bureau de la Task Force en Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero del Panel Intergubernamental sobre Cambios Climáticos (IPCC). El autor es responsable absoluto y único de las opiniones vertidas en este documento, no comprometiendo por ello la opinión de las instituciones a las que pertenece.
